Hukum Lingkungan: Membandingan Partisipasi Publik dalam Penyusunan AMDAL pada UU Cipta Kerja 2020 dengan UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan 2009

UU Cipta Kerja No 11 tahun 2020 adalah regulasi yang menuai banyak pertentangan dan sangat kontroversial. Banyak terjadi penolakan dari berbagai unsur masyarakat baik mahasiswa, akademisi , politikus dan ahli. Sehingga akhirnya permohonan judicial review diajukan oleh Migrant CARE, Badan Koordinasi Kerapatan Adat Nagari Sumatera Barat, Mahkamah Adat Minangkabau, serta Muchtar Said. Akhirnya dengan Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 dibacakan putusan berjumlah 448 halaman, dalam sidang putusan yang digelar pada tanggal 25 November 2021 Majelis Hakim Konstitusi menegaskan bahwa Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU Cipta Kerja) adalah cacat secara formil dan menyatakan bahwa UU Cipta Kerja inkonstitusionalitas bersyarat.

MK juga memerintahkan kepada pemerintah untuk melakukan perbaikan UU dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun sejak putusan ditetapkan. Apabila dalam tenggang waktu tersebut tidak dilakukan perbaikan, maka UU Cipta Kerja akan dinyatakan inkonstitusional secara permanen. Untuk menganggapinya pemerintah membentuk Peraturan Pemerintah Pengganti UU yaitu Perpu no 2 tahun 2022 dan telah disahkan oleh DPR pada rapat paripurna DPR tanggal 21 Maret 2023. 

Salah satu hal yang dipertentangkan dan jadi polemik adalah tentang perlindungan lingkungan. Dikhawatirkan bahwa perubahan-perubahan dalam UU no 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan PPLH) yang ada dalam UU Cipta Kerja hanya berfokus pada kemudahan-kemudahan penanaman modal dan mengabaikan perlindungan lingkungan. Hal ini tentu dengan tujuan mempercepat proses perizinan bagi para investor. 

Dalam UU Cipta Kerja hal-hal mengenai persetujuan lingkungan tersebut di Bab III mengenai Peningkatan Ekosistem Investigasi dan Kegiatan Berusaha, paragraf 3. Ada pasal-pasal dalam UU PPLH yang diubah, dihapus atau ditetapkan hal yang baru, dengan tujuan memberikan kemudahan dan kepraktisan dalam pengurusan perizinan lingkungan (Pasal 21 UU Cipta Kerja). 

Perubahan-perubahan ini adalah salah satu elemen yang menjadi perhatian masyarakat terutama para pemerhati lingkungan, salah satunya masalah perizinan lingkungan. Timbul kekhawatiran bahwa izin yang dipermudah (bahkan dihapuskan) hanya akan menguntungkan pihak investor dan pengusaha dengan mengorbankan perlindungan terhadap lingkungan. Tantangannya adalah untuk membuat perizinan sepraktis mungkin tanpa mengorbankan esensi perlindungan lingkungan itu sendiri. Menurut Lukuhay (2021) izin lingkungan mempunyai fungsi pencegahan dan merupakan salah satu dari beberapa instrumen yang berfungsi untuk mencegah kerusakan dan pencemaran lingkungan. 

Menurut Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian RI dalam siaran persnya menegaskan bahwa Pemerintah memastikan tidak ada penghapusan izin analisis dampak lingkungan (AMDAL) dalam UU Cipta Kerja di sektor lingkungan.  Persetujuan lingkungan merupakan persyaratan dasar Perizinan Berusaha. Namun AMDAL hanya dibuat sederhana agar aturannya tidak berbelit-belit.

Pasal 1 Angka 11 UU Cipta Kerja menyebutkan bahwa AMDAL adalah kajian mengenai dampak penting pada lingkungan hidup dari suatu usaha dan/atau kegiatan yang direncanakan, untuk digunakan sebagai prasyarat pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan serta termuat dalam Perizinan Berusaha, atau persetujuan Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah. Sedangkan dalam UU PPLH tidak terdapat kata ‘prasyarat’. Perubahan ini juga terjadi pada Angka 12 tentang UPL-UKL.

Jika melihat pada ketentuan lama, izin lingkungan merupakan izin yang terpisah dari Perizinan Berusaha, sehingga apabila terdapat pelanggaran yang terkait lingkungan dan dikenakan sanksi pencabutan izin, yang akan  dicabut hanya izin lingkungan namun izin usah tetap jalan dan perusahaan akan dapat terus melakukan kegiatannya yang mana dapat melanjutkan merusak lingkungan.  Namun, di UU Cipta Kerja, izin lingkungan mejadi satu kesatuan yang terintegrasi dengan perizinan berusaha. Sehingga apabila ada pelanggaran oleh perusahaan dan dikenakan sanksi pencabutan izin, yang dicabut adalah sekaligus Perizinan Berusahanya. Hal ini diharapkan dapat membuat kesadaran perusahaan untuk tidak melanggar ketentuan-ketentuan lingkungan.

Salah satu hal penting dalam AMDAL adalah mengenai keterlibatan masyarakat (public participation). Mengenai keterlibatan masyarakat dalam penyusunan AMDAL di UU PPLH dijabarkan bahwa yang terlibat adalah masyarakat yang terkena dampak, pemerhati lingkungan hidup dan masyarakat yang terpengaruh oleh keputusan dalam proses AMDAL (Pasal 26). Sedangkan dalam UU Cipta Kerja hanya disebutkan hanya ‘masyarakat yang terkena dampak langsung’ tanpa pelibatan pemerhati lingkungan. Tentunya hal ini menghilangkan satu unsur penting dalam masyrakat. Bisa dibilang bahwa pemerhati lingkungan mempunyai perhatian, kemampuan dan informasi yang lebih daripada masyarakat awam tentang perlindungan lingkungan. Dalam Lampiran Peraturan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 17 Tahun 2012 Tentang Keterlibatan Masyarakat Dalam Proses Analisis Mengenai Dampak Lingkungan Hidup Dan Izin Lingkungan dijabarkan bahwa “Masyarakat pemerhati lingkungan adalah masyarakat yang tidak terkena dampak dari suatu rencana usaha dan/atau kegiatan, tetapi mempunyai perhatian terhadap rencana usaha dan/atau kegiatan tersebut, maupun dampak-dampak lingkungan yang akan ditimbulkannya.” Tergolong pada jenis ini adalah aktivis, akademisi dan ahli-ahli lingkungan. Pemerhati lingkungan ditengarai mempunyai pengetahuan lebih tentang perlindungan lingkungan dibanding masyarakat terdampak, sehingga dapat memberikan masukan, pandangan dan masukan kepada masyarakat terdampak. Dengan hilangnya unsur ini maka akan dapat berdampak banyak pada kualitas keterlibatan masyarakat.

Sherry Arnstein (1969) dalam teori Tangga Partisipasi Publik (Ladder of Citizen Participation) mengkategorikan partisipasi publik dalam 3 derajat. Derajat tertinggi adalah Citizen Power yang terdiri dari tangga Citizen Control, lalu dibawahnya Delegated Power dan Partnership. Derajat di bawahnya adalah tokenisme yang terdiri dari tangga Placation, Consultation dan Informing. Lalu derajat Non-Participation sebagai derajat terbawah yang terdiri dari anak tangga Manipulation dan Therapy. 

Pelibatan pemerhati lingkungan dalam penyusunan AMDAL dapat dikategorikan ke anak tangga partnership dalam derajat citizen of power. Karena para pemerhati dapat memberikan input dan masukan berdasarkan data dan ilmu pengetahuan (science-based) kepada masyarakat terdampak. Sehingga masukan dari masyarakat terdampak punya dasar yang kuat.

Masyarakat awam terkadang hanya diperlakukan sebagai objek dalam suatu kegiatan. Keterlibatannya paling tinggi hanya pada anak tangga informing, yaitu diberikan informasi terkait dengan proyek yang akan berlangsung. Terkadang naik ke anak tangga Konsultasi, namun masukan-masukkannya tidak dipertimbangkan untuk perencanaan kegiatan. Timbal balik yang dilakukan hanya bersifat penenangan (placation). Ketiga anak tangga ini terdapat dalam derajat tokenisme, yang merupakan partisipasi semu. Dimana masyarakat dikondisikan seperti merasa seolah-olah dilibatkan dan ikut mempunyai sense of ownership. Hal ini mungkin akan terlihat berhasil di awal kegiatan, namun lama-lama masyarakat akan merasakan dampaknya dan dapat menjadi bom waktu

Harus digali dan dilakukan riset lanjutan mengenai motif atau dasar pemikiran pemerintah dalam keputusannya untuk menghilangkan elemen pemerhati lingkungan sebagai salah satu pihak yang terlibat. Dapat ditebak bahwa pemerintah menilai bahwa keterlibatan pemerhati lingkungan menjadi salah satu faktor yang dapat membuat proses penyusunan AMDAL menjadi lama dan berlarut-larut, yang pada akhirnya berpengaruh dalam perizinan usaha dan lambatnya proses investasi pada umumnya. Hal ini sejalan dengan yang dicantumkan dalam UU Cipta Kerja sendiri bahwa ada peraturan yang diubah, dihapus atau ditetapkan hal yang baru, dengan tujuan memberikan kemudahan dan kepraktisan dalam pengurusan perizinan lingkungan (Pasal 21). 

Jika hal ini benar adanya maka hal ini dapat mengebiri kekuatan keterlibatan masyarakat dan memperlemah perlindungan dan pengelolaan lingkungan. Dampaknya AMDAL hanya sebagai dokumen prasyarat yang tidak berkualitas dan tidak 'bernyawa'. Masukan dari pemerhati lingkungan akan memberikan konteks dan kedalaman analisa dalam AMDAL untuk menghasilkan rekomendasi kegiatan untuk meminimalkan risiko dan dampak terhadap lingkungan dari hasil kegiatan dan proyek.

AMDAL merupakan garda terdepan dalam melindungi lingkungan di Indonesia. Jika pada proses AMDAL saja tidak mampu menganalisa dan memberikan rekomendasi pengurangan dampak, maka kita tidak dapat mengharapkan kualitas perlindungan lingkungan di Indonesia dapat membaik. Hal ini yang harus kita cegah, awasi dan kritisi bersama-sama untuk melindungi lingkungan.